Необходимость и особенности реформирования государственных внебюджетных фондов в России
Современная финансовая и в том числе бюджетная система России сформировалась на базе союзной финансовой и бюджетной систем и должна сохранять определенную историческую преемственность.
В то же время условия ее формирования были крайне неблагоприятными, как с финансовой, так и с политической точек зрения. Это касается, прежде всего, финансового состояния сферы материального производства, в которой потенциально формируются все финансовые ресурсы, в том числе и ресурсы, позднее распределяемые во внебюджетные фонды. Так, начало и середина 90-х годов характеризуются резким падением всех экономических, производственных показателей, в том числе и формирующих в реальном выражении облагаемую отчислениями на социальное страхование базу.
В этот период в связи с кризисным состоянием экономики и базы для начисления страховых взносов — фонда оплаты труда работающих — значительно ухудшилось финансовое обеспечение такой важнейшей обязанности государства, как социальная защита и социальное обеспечение государства. Финансовых ресурсов, аккумулируемых во внебюджетных государственных фондах социального назначения, было явно недостаточно для финансового обеспечения системы социальной защиты населения. Конечно, на величину и стабильность поступления страховых взносов во внебюджетные фонды в 90-х годах существенно повлияли и такие факторы, как инфляция, реформирование финансовой системы, но все-таки определяющим обстоятельством явилось состояние реального сектора экономики, в первую очередь резкое сокращение объемов промышленного и сельскохозяйственного производства. Все это определило направления реформирования связанные и с поиском оптимальной структуры государственных внебюджетных фондов, что привело к обособлению от бюджета и выделению на сегодняшний день трех государственных внебюджетных фондов. Помимо этого реформирование предопределяло поиск наиболее приемлемого варианта финансирования наиболее значимых социальных фондов
Так с 1 января 2001 г. основным источником формирования доходов 1 внебюджетных фондов является единый социальный налог (ЕСН), заменивший обязательные отчисления от фонда оплаты труда работающих. Так, в 2003 г. средства ЕСН, включая поступающие из федерального бюджета, должны были сформировать более 91,7% доходов Пенсионного фонда России и 97,3% доходов Федерального фонда обязательного медицинского страхования. База для начисления ЕСН существенно не изменилась по сравнению с ранее принимавшейся для начисления страховых взносов, но отказ от отчислений и переход к уплате ЕСН привел к значительным изменениям в порядке финансового обеспечения деятельности государственных внебюджетных фондов.[27]
Ранее действовавшая система исчисления и уплаты обязательных платежей во внебюджетные фонды предполагала наличие отдельных четырех самостоятельных нормативных баз (по числу действовавших до 1 января 2001 государственных фондов), наличие четырех самостоятельных фискальных органов. На практике это приводило к тому, что формирование налоговых баз для отчислений в разные фонды могло отличаться в некоторых деталях, нормативные документы по вопросам социального страхования нуждались в длительном согласовании, но это не исключало противоречий, а налогоплательщики и банки подвергались контролю со стороны представителей всех четырех фондов. В то же время налоговая инспекция при контроле за налогом на прибыль и другими налогами, предполагающими проверку правильности формирования затрат на производство и реализацию продукции, работ и услуг, также проверяла правильность и своевременность исполнения обязательств плательщиками страховых взносов.
Таким образом, необходимость унификации налоговой базы, упорядочения системы контроля за платежами в государственные внебюджетные фонды привела к введению ЕСН, в составе которого были консолидированы взносы в три фонда — Пенсионный, Фонд социального страхования и фонды обязательного медицинского страхования.