Проблемы развития бюджетного федерализма
Расширение самостоятельности российских территорий и органов местного самоуправления актуализировали проблемы формирования реального бюджетного федерализма.
Российский бюджетный федерализм проходит сегодня сложный этап становления, для которого характерны, с одной стороны, неизбежная борьба регионов с бюджетными традициями унитарного государства, с другой - стремление сохранить Россию как единое целое.Различия в положении регионов затрудняют решение проблем бюджетного выравнивания, требуют выработки комплексного подхода и использования разных инструментов. При этом разработка оптимальной системы бюджетного выравнивания непосредственно зависит от характера модели бюджетного федерализма.
В основе любой модели бюджетного федерализма лежат три главные составляющие, которые являются условиями ее эффективного функционирования:
- во-первых, четкое разграничение полномочий между всеми уровнями власти по расходам;
- во-вторых, наделение соответствующих уровней власти достаточными для реализации этих полномочий фискальными функциями;
- в-третьих, сглаживание вертикальных и горизонтальных дисбалансов с помощью системы бюджетных трансфертов, с тем чтобы обеспечить на всей территории страны определенный стандарт государственных услуг.
Российская бюджетная система унаследовала многие черты прежней союзной. Традиции тоталитарного государства особенно заметны в способах формирования доходов разных уровней власти. Отечественная бюджетная система основывается на четырех федеральных налогах: НДС, налоге на прибыль, акцизах и подоходном налоге с граждан, составляющих более 80% доходов консолидированного бюджета и используемых бюджетами разного уровня в порядке долевого участия
Согласно действующему федеральному законодательству, доходы территориальных бюджетов состоят преимущественно из закрепленных за ними и регулирующих доходов, что свидетельствует об ограниченных возможностях формирования доходной части бюджетов местных органов власти, зависимости от вышестоящего уровня, непостоянстве источников территориальных доходов. На практике это приводит к тому, что доходы бюджетов в разные годы могут различаться на 20-25% как в сторону увеличения, так и в сторону уменьшения. Все это не позволяет более или менее четко прогнозировать экономическое состояние бюджета территории даже на среднесрочный период, не говоря уже о долгосрочном. Такая ситуация может привести к трудностям в реализации прежде всего программ развития регионов - "бюджетов развития" и т. д.
Достоинствами принятой модели бюджетного федерализма являются экономичность централизованного сбора налогов и широкие возможности аккумулирования средств в целях государственного выравнивания территориальных бюджетов. В то же время такой модели присущи и явные недостатки - это тенденции к излишней централизации фискальных функций, унитарному типу государственного управления, превращению местных органов власти фактически в агентов центральных структур.
Страны, использующие подобную модель, компенсируют заложенные в нее недостатки четким распределением бюджетных полномочий между разными уровнями власти, представлением значительных прав территориям по определению их доли в совместных налогах и законодательным закреплением согласованных пропорций в совместных налогах, а также созданием эффективных механизмов коррекции бюджетных диспропорций.
В России при отсутствии необходимых стабилизирующих мер недостатки этой модели проявлялись в уязвимости формирования доходной части как федерального, так и регионального бюджетов, поскольку регионы могут не выполнять своих обязательств по перечислению налогов в федеральный бюджет, а центральные органы могут произвольно менять пропорции распределения налогов, опустошая региональные бюджеты. Это становилось, порой одной из главных причин острых бюджетных конфликтов между центром и регионами - например, отказа ряда регионов (Башкортостан, Саха (Якутия) и Татарстан) от долевого участия в налогах.
Действующая модель межбюджетных отношений до сих пор ориентирована на выравнивание доходов бюджетов разных уровней в соответствии со сложившимися расходными частями региональных бюджетов. Эта модель не соответствует задачам сегодняшнего дня.
Совершенствование бюджетного федерализма предполагает:
- проведение классификации регионов по уровню социально-экономического развития и бюджетным потребностям;