Особенности консолидированного бюджета субъекта федерации в системе бюджетного федерализма России
В России формально существует классическая трехуровневая бюджетная система, состоящая из федерального бюджета, бюджетов субъектов Российской Федерации (собственно региональных бюджетов) и местных (муниципальных) бюджетов. Однако эта «простая» схема требует существенной оговорки. Дело в том, что под бюджетами субъектов Российской федерации зачастую понимается (в том числе - в законодательных актах) консолидированный бюджет региона, включающий как собственной региональный (областной, краевой, республиканский), так и местные бюджеты. В такой трактовке бюджетная система России становится двухуровневой, что в принципе соответствует реальному положению дел: большинство муниципальных образований (за
исключением крупных городов) в настоящее время не имеет сколько-нибудь значимой финансовой самостоятельности и их бюджеты де-факто являются структурными частями единого (консолидированного) бюджета субъекта Федерации. Априорно подразумевается, что система бюджетных отношений между федеральным центром и субъектами Российской Федерации должна основываться на принципах бюджетного федерализма как в большинстве развитых федеративных государствах.
Прежде чем приступить к исследованию отношений бюджетного федерализма, обратимся к толкованию самого определения. Надо сказать, что здесь мы столкнулись с известным множеством трактовок, подчас взаимоисключающих. Дело в том, что в мировой и отечественной литературе до настоящего момента нет четкого определения понятия бюджетного федерализма как экономической категории. Однако очевидно, что имевшие место в начале века дискуссии о границах между общественным и частным, централизацией и децентрализацией, породившие формирование современной бюджетной политики, стали, соответственно, основой теоретических исследований бюджетного федерализма. Аргументы берут свое начало в различии традиционных экономических учений. В данном вопросе мы поддерживаем точку зрения экспертов проекта «Tacis», считающих, что отправной точкой для развития теоретических разработок вопросов бюджетного федерализма послужили исследования австрийца Хайека (Hayek), выделившего в 30-х годах двадцатого века «экономическое значение рыночного федерализма». Того же мнения придерживаются некоторые исследователи бюджетного федерализма в Оксфордском университете. При этом они отмечают, что практика развития модели бюджетного федерализма имеет большую историю, чем теория: бюджетные устройства таких стран, как Англии и США, уже к началу 19 века имели определенные признаки бюджетного федерализма.
В современном научном знании сложившаяся система взглядов позволяет, на наш взгляд, вывести два основных подхода к пониманию и определению «бюджетный федерализм»: правовой и экономический.
При правовом подходе сущность бюджетного федерализма состоит в нормативно-законодательном определении налоговых и бюджетных взаимоотношений бюджетов всех уровней при условии соблюдения принципа относительного равноправия нижестоящих бюджетов в отношениях с вышестоящими. Такое определение бюджетного федерализма можно найти, например, в современном справочнике по территориальному управлению экономикой. При этом считается, что наличие федеративного устройства государства с необходимостью влечет за собой применение системы бюджетного федерализма в финансовой сфере, а, соответственно, унитарное государство может иметь только унитарную бюджетную систему[4].
Экономический подход сводит понимание бюджетного федерализма к принципу организации баланса экономических интересов властей трех уровней бюджетной системы по формированию и использованию финансовых ресурсов при возможности автономного функционирования бюджетов отдельных уровней[5]. При этом четкой взаимосвязи между типом государственного устройства и обусловленностью применения принципа бюджетного федерализма нет.
Последний подход представляется более конструктивным с той точки зрения, что тип государственного устройства не является критерием использования или неиспользования принципа бюджетного федерализма.
Представляется целесообразным разделить понятия «бюджетный федерализм» и «межбюджетные отношения». Межбюджетные отношения - это часть финансовых отношений, характеризующая способы и пропорции разделения доходов и расходов, а также различные формы их взаимодействия; другими словами это органически составная часть каждой бюджетной системы, независимой от формы государственного устройства. Отношения бюджетного федерализма раскрывают сущность межбюджетных отношений и одновременно сложившийся характер взаимодействия властей.
Развивая данную идею, бюджетный федерализм можно определить как экономическое понятие, характеризующее взаимоотношения органов власти по поводу организации движения финансовых централизованных потоков в рамках бюджетного устройства на основе разграничения расходных полномочий и ответственности, подкрепленные соответствующими источниками финансирования. В заданной системе отношений целесообразно выделить восходящие денежные потоки, поступающие в виде платежей (отчислений) в федеральный бюджет из бюджетов субъектов федерации, и нисходящие денежные потоки, обеспечивающие финансирование предприятий и учреждений федеральной собственности, социальные программы, управление, оборону и т.п., а также направляемые в бюджеты субъектов Федерации для формирования их доходной базы.