Организационно-правовые основы деятельности ФС ФБН и место ФС ФБН в системе органов государственного финансового контроля
Внеплановые мероприятия могут проводиться по поручениям Президента РФ, Председателя и заместителей Председателя РФ, министра финансов РФ. В их основе могут лежать обращения органов Прокуратуры, Министерства внутренних дел РФ, Федеральной службы безопасности РФ. Существует строгая процедура оформления внеплановых проверок: они должны быть мотивированы и обоснованы, а обращения о проведении проверок - подписаны соответствующими должностными лицами. В качестве примера внепланового мероприятия можно привести проверку расходования бюджетных средств ЗАТО (закрытого административно-территориального образования) Байконур по поручению Правительства РФ[60].
Заметим, что по результатам работы ФС ФБН за год составляется специальный Доклад, имеющий характер отчета (к настоящему моменту подготовлен отчет по результатам 2005 года). Кроме того, составляется план деятельности Службы. Так, был выработан План контрольной и надзорной работы ФС ФБН на 2006 год, определены основные направления деятельности ФС ФБН на 2006-2008 годы.Ключевым полномочием Росфиннадзора можно назвать «контроль и надзор за использованием средств федерального бюджета, средств государственных внебюджетных фондов, а также материальных ценностей, находящихся в федеральной собственности». В целях осуществления данной функции ФС ФБН проводит контрольные мероприятия в форме ревизий и проверок. В рамках этого полномочия Служба осуществляет, в частности, контроль и надзор за правомерностью и эффективностью использования средств федерального бюджета при осуществлении закупок товаров, работ и услуг для государственных и нужд. В связи с принятием и вступлением в законную силу с 1 января 2006 года Федерального закона N 94-ФЗ «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд»[61] предполагается усовершенствовать и усилить контроль за размещением государственных заказов. Роль Росфиннадзора здесь очень велика: в его функции входит, в том числе, последующий контроль за выполнением законодательно закрепленных требований при использовании средств федерального бюджета и средств государственных внебюджетных фондов. При выявлении каких-либо нарушений Росфиннадзор, руководствуясь положениями статьи 284 БК РФ, направляет представления об их устранении и принятии мер об их недопущении в будущем. Однако механизм устранения выявленных финансовых нарушений до сих пор не разработан, в связи с чем нельзя говорить о действительной эффективности подобных представлений.
Приведенный выше пример позволяет также составить представление о функции Росфиннадзора по проведению «мероприятий по предупреждению, выявлению и пресечению нарушений законодательства РФ в финансово-бюджетной сфере».
В Положении о ФС ФБН также закреплено полномочие Службы по контролю и надзору «за исполнением органами финансового контроля федеральных органов исполнительной власти, органов государственной власти субъектов РФ, органов местного самоуправления законодательства РФ о финансово-бюджетном контроле и надзоре». Речь идет о внутреннем финансовом контроле, который осуществляется специальными подразделениями вышеперечисленных органов. Отметим, что данное полномочие нуждается в законодательном закреплении в БК РФ. Для более эффективного осуществления внешнего финансового контроля Росфиннадзором представляется важным также разработка неких стандартов и единых правил осуществления внутреннего финансового контроля.
Очевидно, что при выявлении ФС ФБН в ходе проверок и ревизий случаев неправомерного использования средств, нарушений бюджетного законодательства, а также иных правонарушений должны применяться меры ответственности. Проблема заключается в том, что и здесь отсутствует достаточное нормативное регулирование. Бюджетное законодательство не дает четкой характеристики различных видов финансовых правонарушений. В результате, суды не всегда могут определить их состав, что делает практически неосуществимым применение каких-либо санкций, которые, в свою очередь, представляются также недостаточно регламентированными.
В сфере деятельности ФС ФБН законодательно закреплены санкции за нецелевое использование средств федерального бюджета. Данные меры предусмотрены статьей 15.14 КоАП РФ (производство по таким делам осуществляет Росфиннадзор в пределах своей компетенции), статьей 285.1 Уголовного кодекса РФ. Кроме того, статья 284 БК РФ предусматривает возможность списания в бесспорном порядке «сумм предоставленных из федерального бюджета субсидий, субвенций, бюджетных инвестиций, использованных не по целевому назначению их получателями», однако порядок списания средств не урегулирован нормативными правовыми актами. БК РФ также закрепляет возможность вынесения представлений «о ненадлежащем исполнении бюджетного процесса». О малой эффективности данной меры можно судить по приведенному выше примеру, связанному с размещением государственных заказов: не разработано механизма осуществления данной санкции.