Банкротство муниципалитетов за рубежом
Банкротство, т.е. неспособность муниципалитета своевременно выполнять обязательства по обслуживанию долгов, является достаточно известной ситуацией в странах с децентрализованной структурой управления. Рост объемов заимствования единиц административно-территориального деления государства (муниципалитетов, округов, графств, провинций) требует соответствующих механизмов для оценки рисков и убытков в случае дефолта. Законодательно установленные процедуры банкротства содержат предсказуемые и справедливые схемы реструктуризации долгов для кредиторов, а также определяют последствия для заемщиков в случае безответственных финансовых решений. Одновременно важной задачей является обеспечение бесперебойного осуществления функций местного самоуправления в случае несостоятельности муниципалитета, таких, как обеспечение законности и правопорядка, пожарной охраны, коммунальных услуг в течение периода реструктуризации долгов и пересмотра бюджета.
В США сложилось старейшее и наиболее развитое законодательство о муниципальной несостоятельности. Процедуры банкротства для местных органов власти существуют также в Швейцарии, Венгрии, ЮАР, Бразилии, Болгарии, Румынии, Албании[55].
Несостоятельность территориальных единиц государства отличается от корпоративного банкротства по крайней мере в следующих аспектах:
- местные органы власти обеспечивают локальное самоуправление и оказание некоторых коммунальных услуг;
- меры взыскания, которые кредиторы могут предпринять в отношении муниципалитета в случае дефолта, ограничены, что приводит к росту этического риска (или возможности стратегического дефолта);
- компания может самостоятельно прекратить деятельность, что невозможно для муниципалитета;
- территориальные единицы, как правило, имеют определенные налоговые полномочия.
Основное различие несостоятельности частной компании и местного правительства лежит в социальной природе услуг, обеспечиваемых муниципалитетами. Это является причиной противоречия между необходимостью одновременной защиты прав кредиторов и оказания услуг государственного сектора. Соблюдение прав кредиторов важно для развития рынка капитала. В то же время обеспечение таких функций, как охрана порядка, водоснабжение, пожарная охрана, - основная задача местных органов управления. Следовательно, удовлетворение требований кредиторов должно быть ограничено для гарантирования выполнения основных функций муниципалитета.
Выкуп долгов неплатежеспособных муниципалитетов федеральным правительством создает проблему этического риска, под которым понимается бюджетная безответственность и неосмотрительное заимствование. Избыточное кредитование приводит к угрозе непредвиденных обязательств для центрального правительства и макроэкономической нестабильности. Со временем перекредитовавшиеся местные власти столкнутся с экономическими и политическими проблемами. Тогда им придется выбирать между увеличением налогов, сокращением расходов, лоббированием федерального правительства о выкупе долгов или переговорами с кредиторами об отсрочке.
При банкротстве территориальной единицы ликвидация как один из вариантов развития событий невозможна. Местные органы власти не могут быть ликвидированы, как это бывает с частными компаниями. В таком случае другое лицо должно принять функции локального управления. Все известные механизмы муниципального банкротства относятся к реорганизационному типу. Территориальная единица продолжает существование, возглавляемая тем же аппаратом и сохранив часть активов, предназначенных для осуществления управленческих функций. Улучшение экономики муниципалитета отвечает долгосрочным интересам кредиторов, поскольку это повышает вероятность возврата долгов.
Существует два альтернативных подхода к построению системы территориального банкротства: судебный и политико-административный, а также их различные комбинации. При судебном подходе суды управляют процессом несостоятельности и принимают ключевые решения в ходе реструктуризации. Административное вмешательство предусматривает значительное участие органов власти более высокого уровня в делах территориальной единицы вплоть до временного принятия прямой политической ответственности за многие аспекты финансового управления. Судебный подход ориентирован на ситуацию банкротства и начинается с соответствующего заявления должника. При административном подходе вышестоящие власти обычно берут контроль над делами муниципалитета на более ранних этапах, чтобы предотвратить трансформацию финансовых проблем в несостоятельность.
В США при наличии предусмотренного главой 9 Кодекса о банкротстве судебного подхода он применяется редко и служит скорее устрашающим средством. Штаты США находят множество способов для досудебного урегулирования финансовых трудностей муниципальных властей[56]. Правовые процедуры в Венгрии разрешают ситуацию неплатежеспособности в судебном порядке, что связано с желанием нейтрализовать политическое давление. Механизм банкротства в ЮАР является гибридом, предусматривающим административное вмешательство, за которым следуют судебные процедуры в случае усугубления финансовых трудностей до несостоятельности.