Совершенствование бюджетного процесса в Липецкой области
В третьих неопределенность. Рост неопределенности может приводить либо к выбору стандартной технологии (соответствующей СБ), либо к имитации процедур принятия решений, механизмов управления и контроля в рамках БОР. В условиях реформы бюджетных отношений отказ от инвестиций в специфические институты и технологии или их имитация автоматически приведут к невозможности использования процедур отбора и внедрения эффективных ДСА. Вот почему с точки зрения адаптации поведения адресатов к институциональным изменениям в рамках бюджетной системы особое внимание следует уделять тому, что О. Уильямсон называет "поведенческой неопределенностью".[11]
Внедрение новых ограничений при переходе от СБ к БОР, как правило, входит в противоречие с устоявшейся моделью поведения государственных служащих. Более того, у индивидов есть достаточно сильные стимулы скрывать или искажать релевантную информацию в своих интересах, что повышает уровень неопределенности для контрагента. В этих условиях ключевой является проблема слабого доверия к информации, поступающей "снизу", что ограничивает ее использование в процессе принятия стратегических решений, ответственность за которые несут избираемые политики или центральные агентства. [11]
Изменение формальных правил само по себе может стать причиной неопределенности. Важное значение для госслужащих имеет неопределенность, связанная с изменением политического курса. Так, смена лиц, принимающих стратегические решения, может означать и смену навязываемой сверху модели поведения и требований к человеческому капиталу чиновников, что оказывает воздействие на стратегию их поведения Вот почему в отсутствие достоверных обязательств со стороны инициаторов реформы бюджетного процесса относительно дальнейшего воспроизводства БОР непосредственные его участники не будут иметь достаточных стимулов к осуществлению специфических инвестиций в человеческий капитал - важное условие обеспечения высокого уровня внедряемых внутриведомственных механизмов контроля, планирования и управления. Кроме того, дисфункциональность информационных потоков (в первую очередь индикаторов результативности) в системе бюджетного планирования может привести к существенному искажению стимулов и использованию информации в частных интересах работников [11]
Отметим, что здесь проявляется довольно сильный эффект дополняемости: обладание сотрудниками одного ведомства необходимой квалификацией по организации бюджетного процесса не гарантирует работоспособности технологии, соответствующей БОР. Более того, отсутствие такого рода дополняемости порождает риск негативных побочных эффектов в части стимулов тех работников, которые владеют данной технологией.
Основными критериями выбора между БОР1 и БОР2 становятся не только экономическая и адаптационная эффективность, но и мотивация адресатов изменения к производству релевантной информации, способствующей усовершенствованию контрактных и производственных отношений. Для группы лиц, принимающих решения относительно целесообразности осуществления инвестиций в специфический человеческий капитал, создание и поддержание специализированных механизмов управления и контроля, значимый параметр - риск, связанный с политической и административной ответственностью. Относительные преимущества и недостатки БОР1 и БОР2 определяются качеством системы оценки. результативности органов власти, степенью их подотчетности обществу, уровнем политической конкуренции, характеристиками механизма принуждения к исполнению формальных правил. При этом чем выше уровень неопределенности и риска, тем вероятнее выбор БОР1.
Проблема создания сильных стимулов в контексте межведомственных отношений усложняется недостаточными возможностями переключения на альтернативного исполнителя (а также смены руководства), что не позволяет формировать достоверную угрозу смены контрагента. Это ограничивает доступные механизмы защиты соглашений (поскольку речь далеко не всегда идет о контрактах, имеющих юридическую силу), а значит, влияет на характеристики выбора. Тогда чем выше уровень потенциальной конкуренции, ниже издержки переключения на альтернативного контрагента, уровень неопределенности и издержки мониторинга, тем выше стимулы к осуществлению специализированных инвестиций в создание механизмов управления, соответствующих БОР. [11]
Для обеспечения социально-экономической эффективности использования бюджетных ресурсов принципиальное значение имеют настройка системы санкций и стимулирования, а также формирование такого механизма их применения, который позволял бы минимизировать вероятность появления ошибок первого и второго рода. [11]