Формирование налоговых доходов местных бюджетов
К раскрытию вопроса о формировании налоговых доходов имеет отношение Программа развития бюджетного федерализма в Российской Федерации на период до 2005 года, утвержденная постановлением Правительства РФ от 15 августа 2001 г. N 584.[16] Рассмотрим некоторые моменты из этой программы, имеющие отношение к рассматриваемому вопросу.
В настоящее время основная часть доходов территориальных бюджетов формируется за счет отчислений от федеральных налогов. Собственные налоги покрывают менее 15% расходных потребностей региональных и местных бюджетов. Перечень и налогооблагаемая база региональных и местных налогов заведомо недостаточны для финансирования расходов регионального и местного характера. При этом полномочия по регулированию данных налогов на региональном и местном уровне весьма ограниченны.
Разграничение налоговых поступлений и иных доходов обеспечивает выравнивание вертикальных дисбалансов и позволяет сократить дотационность ряда нижестоящих бюджетов. Однако этот принцип, как отмечается в Программе, имеет ряд существенных недостатков - отсутствие на региональном и местном уровне взаимосвязи между объемом предоставляемых бюджетных услуг и уровнем налогообложения, заинтересованности органов власти субъектов и местного самоуправления в развитии налоговой базы и формировании благоприятного инвестиционного и предпринимательского климата, ограничение возможностей для проведения долгосрочной экономической и бюджетной политики, размывание ответственности за состояние бюджетной сферы. В наибольшей степени эти недостатки проявляются в отношении регулирующих доходных источников (налогов) с ежегодно устанавливаемыми нормативами отчислений в бюджеты разных уровней.
Исходя из этого, в Программе провозглашается курс на существенное повышение роли собственных доходов региональных и местных бюджетов, в том числе региональных и местных налогов, имея в виду создание предпосылок для перехода в долгосрочной перспективе к формированию доходов бюджетов каждого уровня в основном за счет собственных налогов.
Для достижения этой цели Правительство РФ считает необходимым к 2005 г.:
1) расширить налоговые полномочия органов власти субъектов и местного самоуправления при одновременном предотвращении недобросовестной налоговой конкуренции и обеспечении единого налогового пространства;
2) законодательно закрепить основные доходные источники (собственные налоги, отчисления от налоговых поступлений) за региональными и местными бюджетами на постоянной (долгосрочной) основе в соответствии с установленным разграничением расходных полномочий и обязательств;
3) сократить масштабы расщепления налоговых поступлений между уровнями бюджетной системы, предусматривая при прочих равных условиях зачисление 100% поступлений по определенным видам налогов и сборов за бюджетом одного уровня;
4) отказаться от практики централизации поступлений по региональным и местным налогам в вышестоящие бюджеты;
5) обеспечить уплату налогов, поступающих в региональные и местные бюджеты, по месту фактической деятельности предприятий, ликвидировать внутренние "офшорные" зоны, ввести правовые и финансовые механизмы по противодействию недобросовестной налоговой конкуренции.
В заключении главы скажем несколько слов о проекте Федерального закона РФ на 2005 год в плане формирования налоговых доходов местных бюджетов.[17]
В проекте федерального закона “О федеральном бюджете на 2005 год” предусматриваются доходы в размере 3326 млрд. руб., расходы - 3047 млрд. руб. и профицит бюджета в размере 278 млрд. руб. Усиливается по сравнению с предыдущими годами тенденция централизации финансово-бюджетной системы Российской Федерации, так как основные осуществленные в 2003-2004 годах на основании разграничения полномочий органов власти всех уровней изменения в бюджетном и налоговом законодательстве направлены на увеличение доходной базы прежде всего федерального бюджета и компенсацию потерь доходов бюджетов субъектов Российской Федерации.
По сравнению с ожидаемым исполнением федерального бюджета в 2004г. прогнозируемые в 2005 г. доходы увеличатся на 35,6 млрд. руб. Однако доля доходов в ВВП снизится в 2005г. против ожидаемой оценки на 2004 г. с 20,4% до 17,77%. Изменение налогового законодательства (Федеральный закон № 95-ФЗ от 29 июля 2004г. “О внесении изменений и дополнений в части первую и вторую Налогового кодекса Российской Федерации и признании утратившими силу некоторых законодательных актов (положений законодательных актов) Российской Федерации о налогах и сборах") снизило доходы федерального бюджета в 2005г. на 258.2 млрд. руб. или на 1,38 % к ВВП. Изменение бюджетного законодательства (Федеральный закон№ 120-ФЗ от 20 августа 2004г. “О внесении изменений и дополнений в Бюджетный кодекс Российской Федерации в части регулирования межбюджетных отношений”) привело к перераспределению доходов между уровнями бюджетной системы на основании нормативов, установленных Бюджетным кодексом, что увеличило доходы федерального бюджета на 102,1 млрд. руб. или 0,55% к ВВП. Основное влияние оказала передача 1,5 % процентов ставки налога на прибыль организаций на федеральный уровень (46,4 млрд. руб. или 0,25% ВВП), а также изменение нормативов отчислений по налогу на добычу полезных ископаемых и регулярных платежей (44,89 млрд. руб. или 0,24% ВВП), передача водного налога на федеральный уровень (11,2 млрд. руб. или 0,06 % ВВП).